自我國首只政府投資基金設立以來，在國家政策推動下，全國各地不斷創新財政支持方式，政府投資基金得以高速發展，在服務實體經濟、促進產業升級與創新創業等方面發揮了重要引導和支持作用。

根據清科創業（股票代碼：01945.HK）所屬清科研究中心的數據統計，到2024年上半年為止，全國范圍內共設立了2,126只政府引導基金，其認繳資金總額達到約7.40萬億元。若不計入PPP基金，則產業類和創投類的引導基金數量為1,975只，認繳規模約為6.15萬億元。

與此同時，部分政府投資基金在實際操作中面臨功能重疊、投資方向與當地產業契合度低等問題，這些都對財政資源的配置效率和使用效益產生了不利影響。

值得注意的是，最近一份專注于政府投資基金的國家層面的政策文件，是財政部于2020年發布的《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7號），至今已近五個年頭。

2025年1月7日晚間，國務院辦公廳正式發布了《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號，以下簡稱《指導意見》），該文件從總體要求、明確定位、健全分類分級管理機制、強化統籌協調、提高專業化市場化運作能力、完善退出機制、加強內部控制建設以及組織保障等八個方面，提出了二十五條具體措施。

在當前的經濟環境下，《指導意見》從國家高度清晰界定了政府投資基金的定義、角色和發展路徑，為政府投資基金如何在保持政策導向的同時提升市場化水平，以及實現更高質量、更可持續的發展，提供了及時的指導和方向。接下來，源起基金將對《指導意見》的核心內容和重點亮點進行深入解讀。

嚴控政府投資基金新設數量，并首次明確分級分類管理要求

針對國內政府投資基金同質化嚴重、與地方產業基礎不匹配等問題，《指導意見》也明確了引導方向。

在基金設立方面，此次文件要求各地政府投資基金的發起及設立應嚴格審批，需要充分考量基金必要性和合理性，基金規模和出資安排應與本地區財力、資源稟賦相匹配。審批流程上，國家級、省級和地市級需同級政府批準，而縣區級政府投資基金則需上級政府審批。

除此之外，縣區級政府投資基金的設立還要求當地財政實力雄厚，具有一定的資源稟賦，嚴格控制縣區級政府投資基金和管理人的新增設立。

預算管理方面，一方面加強了對財政預算之外部門的資金管理，如黨政機關、事業單位不得以任何形式新設基金。另一方面政府投資基金的設立規模和后續出資安排也需要嚴格評估，要求財政部門結合當地已設立基金情況和財政承受能力而定，平衡財政出資與投資節奏，避免出現資金閑置或緊張。

在分類管理方面，本次指導意見明確了不同類型政府投資基金的差異化管理舉措，對創業投資類基金給予更多利好政策，如提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期等，而產業投資類基金則根據產業類型、階段、分布特點等內容而定。

鼓勵建立政府投資基金容錯機制

為了更有效地融合有效市場與有為政府的力量，并提升政府投資基金的市場化運營程度，《指導意見》提出了三項關鍵性策略。在基金管理架構與職責劃分上，該文件明確指出，政府投資基金應當通過市場化途徑挑選具備專業技能、投資實力及管理能力的基金管理人。

在制度建設層面，為了構建一個鼓勵創新、寬容失敗的良好環境，文件強調政府投資基金應接納合理的投資風險，并建立覆蓋基金整個生命周期的績效評估體系，特別指出“不應單純依據單個項目或單個年度的盈虧來判斷績效”，而應尊重基金的運作規律，倡導建立基于盡職合規責任豁免的容錯機制，并優化免責的認定標準和流程。

此外，在投資管理層面，《指導意見》提出了以下兩點：

一是新成立的政府投資基金可以選擇母子基金結構或直接投資項目的方式進行投資，尤其鼓勵創業投資類基金采用母子基金模式，而子基金則原則上應直接投資項目，但對于政府投資基金參股母基金的具體形式則未給出明確指示。

二是為了推動全國統一大市場的構建，文件放寬了對基金及其管理人的限制，提倡不以招商引資為單一目的設立政府投資基金，并鼓勵取消對基金及管理人注冊地的限制，以及降低或取消返投比例等要求。

促進“投資－退出一再投資”良性循環

近年來，隨著我國早期政府投資基金相繼步入退出階段，一系列問題如退出渠道狹窄、退出機制不完善等逐漸浮出水面，嚴重阻礙了財政資金的有效回收與再利用。

針對這一現狀，《指導意見》著重強調了構建系統化、市場化的政府投資基金退出機制。一方面，它提出要研究并制定政府投資基金的退出政策指南，以完善各類基金的退出政策框架，并要求基金管理人建立并執行退出管理制度，規劃具體的退出策略。

另一方面，在延續《管理辦法》精神的基礎上，明確了政府出資在退出時應遵循章程或合伙協議的規定；對于缺乏明確約定的情況，則由原先依賴具備資質的資產評估機構評估出資權益以決定退出價格的做法，轉變為依法依規進行評估，并采用市場化手段確定交易價格。

同時，《指導意見》進一步強調了平等對待原則，要求政府投資基金在收益分配與損失分擔上公平保障所有出資人的權益，特別是社會資本的合法權益。

為了探索更加順暢的退出路徑，相關措施涵蓋了簡化項目退出流程、優化基金份額轉讓的定價機制與評估體系等方面。

該文件首次就政府投資基金的存續期限與接續投資提出了政策導向，明確指出政府投資基金應發揮長期資本與耐心資本的作用，以及在逆經濟周期中的調節作用，特別是在特定領域內可采用接續投資的方式。

這為政府投資基金的延期退出、長期資本與耐心資本的培育，以及政府投資基金的持續發力提供了明確的指導方向。